РАЗДЕЛ 1. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ГЧП В МИРЕ

ВВЕДЕНИЕ

Настоящая концепция является общественным документом, разработанным на основе идей и предложений участников краудсорсинга, организованного Фондом Прогрессивных Инициатив (ФПИ). В обсуждении проекта документа на краудсорсинг-платформе приняли участие представители бизнеса и неправительственных организаций, специалисты министерств и ведомств, преподаватели вузов, ученые.
Концепция призвана способствовать налаживанию конструктивного диалога частного сектора и государства для долговременного, взаимовыгодного партнерства в решении экономических и социальных задач в сего общества.
С учетом мирового опыта предлагаются основные направления, этапы, области применения и механизм реализации государственно-частного партнерства (ГЧП) в Кыргызстане. 
Предлагаемая модель ГЧП отражает собственный, не всегда удачный, опыт экономических реформ. Кыргызстан, избрав вслед за Россией стратегию так называемой шоковой терапии, ориентировался на западные институты и рекомендации западных экспертов, опыт которых не приводил к ожидаемым результатам. Реформы проводились одновременно без серьезной подготовительной работы, поддержки общества и учета экономических, политических, социальных и культурных особенностей республики. Очевидно, в настоящее время внедрение и развитие ГЧП должно осуществляться поэтапно с учетом отмеченных факторов.
За двадцать с лишним лет независимости Кыргызстана властями страны было создано более десяти общеэкономических программ, претендующих на роль стратегических документов. Однако, ни одна из них полностью не достигла заявленной в ней цели, о чем свидетельствует нынешнее состояние экономики, которое характеризуется низким темпом роста ВВП, высоким внешним долгом, беспрецедентным уровнем безработицы, обусловливающим внешнюю трудовую миграцию в размере трети трудоспособного населения, нищетой и бедностью. Кроме того, за этот период дважды произошла насильственная смена власти. 
Особенность нынешнего этапа развития общества состоит в том, что сейчас в стране сложились принципиально новые общественно-политические условия — условия демократии, плюрализма мнений и многопартийной конкуренции, и есть все предпосылки для создания поистине общественного документа, который стал бы действенным инструментом преобразования экономики.
Одним из эффективных инструментов реализации проектов, намеченных в Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы может стать ГЧП, концепция развития которого в Кыргызстане изложена в данном документе. 
Целью предлагаемого общественного документа является разработка предложений по реализации модели государственно-частного партнерства в Кыргызской Республике.
Достижение обозначенной цели предполагает решение следующих задач:
• Анализ зарубежного опыта;
• Исследование экономических условий и возможностей развития ГЧП;
• Обзор нормативно-правовой базы;
• Обоснование принципов формирования ГЧП;
• Разработка механизма реализации проектов ГЧП;
• Определение приоритетных секторов применения ГЧП;
• Рекомендации по внедрениюl ГЧП в практику хозяйствования в Кыргызстане.
Необходимо подчеркнуть, что предлагаемая Концепция развития ГЧП является не критикой существующей практики взаимоотношений государства и частного бизнеса и законодательства в сфере ГЧП, а конструктивным подходом со стороны экспертного сообщества в целях использования всех возможностей, предоставляемых стратегическим сотрудничеством государства и частного бизнеса.

РАЗДЕЛ 1. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ГЧП В МИРЕ

В последние десятилетия в экономике большинства стран складывается особое взаимодействие государственного и частного секторов, выходящее за рамки патернализма со стороны государства, основанное на идее партнерства и равноправия. 
Среди экспертов и общественности республики в целом нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к государственно-частному партнерству (ГЧП). ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.
В современном понимании государственно-частное партнерство (ГЧП) — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.
Анализ применения ГЧП в странах с разным уровнем социально-экономического развития показал, что такое партнерство успешно применяется в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, отдых и туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). При этом лидирующей является транспортная инфраструктура, далее следует социальная инфраструктура.

Ситуация в развитых и развивающихся странах
Анализ использования ГЧП по странам показал, что в зависимости от уровня социально-экономического развития страны данное партнерство используется в различных сферах. Так, на начало 2012 года в странах "Большой семерки" (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) на первом месте стояло здравоохранение (184 из 615 проектов), на втором месте - образование (138 проектов), на третьем - автодороги (92 проекта), т.е. в каждой из стран "Большой семерки" имеется своя приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Например, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.
По данным отчета Лондонской международ¬ной финансовой службы, занимающейся поддержкой экспорта британских финансовых услуг, проекты на основе ГЧП разрабатываются в настоящее вре¬мя в более чем 60 странах мира.
За последние два десятилетия более 1400 проектов ГЧП были подписаны в Европейском Союзе, представляющих капитал стоимостью около € 260 млрд. И хотя с началом финансового кризиса в 2008 году количество проектов ГЧП упало более чем на 40%, учитывая значительную роль ГЧП в развитии общественной инфраструктуры в Европе был создан Европейский Экспертный центр ГЧП (EPEC) для поддержки потенциала государственного сектора для реализации ГЧП.
В других развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) на первом месте по числу проектов ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), за ней следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта).
Как видно, существует взаимосвязь между уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций на основе ГЧП. В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран "Большой семерки" и других развитых стран приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена также политикой этих государств и их социально-экономическим развитием.
Например, Сингапурский Центр спортивных состязаний (Singapore Sports Hub) является результатом контракта государственно-частного партнерства. А вот к 2000 году правительство США и правительства штатов вложили свыше 10 млрд. долларов в спортивные комплексы, используемые профессиональными спортивными командами. В Польше 43 % общего числа объектов, возводившихся в 2009–2011 годы по схемам государственно-частного партнерства, составляли бассейны, на втором месте по количеству – спортивно-зрелищные комплексы и спортивные порты (минипорты для спортивных судов). Также например, во Франции за 2012 год было реализовано ряд очень крупных контрактов государственно-частного партнерства в области образования. Так, реализация Кампус-плана включает в себя реновацию и модернизацию кампусов 12 крупных французских университетов.
Для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, указанные отрасли не являются приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на первое место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП выходит транспортная инфраструктура, а именно строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог и др. В развивающихся странах частный сектор наиболее активно финансирует инфраструктуру энергетической отрасли, также объектами финансирования являются транспорт, водоснабжение и канализационные системы, телекоммуникации, портовое хозяйство и система газопроводов. В этих странах активно применяются такие формы партнерства как концессии, соглашения о разделе продукции и совместные предприятия.
Так, в странах с переходной экономикой – это страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); Китай, страны Балтии (Латвия); страны СНГ - отрасли "Здравоохранение" и "Образование" находятся уже далеко не на первом месте по применению ГЧП (37 из 915 проектов) - лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. 
Государства бывшего социалистического лагеря с переходной экономикой, к которой относится и Кыргызстан, находятся на начальной стадии развития ГЧП, поскольку частный сектор до 90-х годов прошлого столетия в этих странах практически отсутствовал. Вместе с тем за последние годы в большинстве этих стран ГЧП начинает широко распространяться. Например, в Российской Федерации сейчас реализуется около 300 проектов по различным моделям ГЧП, включая олимпийские объекты в Сочи, объекты студенческой универсиады в Казани и объекты чемпионата мира по футболу, а в Казахстане в настоящее время на стадии реализации находятся 6 концессионных проектов в транспортной, энергетической отраслях и дошкольном образовании на общую сумму 538 млн. долларов.
Показателем успешного опыта строительства по проекту ГЧП можно назвать строительство частной электростанции в Таджикистане, который как и Кыргызстан, характеризуется неустойчивой экономикой, нестабильной политической ситуацией, высоким уровнем безработицы и бедностью населения.
Кроме этого следует отметить что, развитые страны являются лидерами в области поддержки ГЧП-проектов, имеющих отношение к «зеленой» экономике. В частности, инвестируются значительные средства в освоение возобновляемых источников энергии, повышение энергоэффективности, охрану биоразнообразия. 

Механизмы реализации государственно-частного партнерства в мире
В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств подразделяется на отдельные типы (модели). Соответственно целям ГЧП различаются институциональные модели и модели финансирования. Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.
Основной принцип концепции ГЧП состоит в том, что государство определяет, в каких услугах и инфраструктуре оно нуждается, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.
Важная часть сделок в рамках ГЧП - распределение между участниками проекта задач, возможностей и рисков. При этом, как правило, соблюдается следующее условие: решение конкретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Распределение задач и ответственности между государством и частным сектором зависит от сферы реализации проекта. Чем большее значение имеет общественная услуга (общественное благо), тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании. От распределения рисков и возможностей зависят функции государства. Если частный инвестор несет большую часть рисков по проекту, то государство имеет ограниченное право вмешиваться в выполнение проекта, либо в основном контролирует его.
Государство получает выгоду от увеличения связанных с проектом прямых бюджетных доходов (в виде налогов, оплаты за услуги), а также от косвенных эффектов: оживления конъюнктуры и роста инвестиционной привлекательности регионов. 
При реализации проектов ГЧП используются различные механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Наиболее распространены следующие механизмы партнерств, дифференцируемых по принципу «платит потребитель» или «платит государство»:
1. ВВО (Buy, Build, Operate – приобретение - строительство - эксплуатация/управление). Данный механизм предусматривает передачу государственного имущества частной компании на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и эксплуатироваться определенный период времени. При этом государственный контроль осуществляется на протяжении действия всего контракта о передаче имущества.
2. BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.
3. BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается государству.
4. BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения.
5. BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.
6. BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.
7. DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. 
8. DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление). Компания частного сектора проектирует, строит, финансирует и эксплуатирует новое сооружение на основе и в период долгосрочной аренды, при этом специально оговаривается ответственность частного партнера за возврат нового сооружения государству по истечении аренды.
9. BLOT (Build, Lease, Operate, Transfer - строительство – аренда - эксплуатация/управление - передача). В данном случае компания частного сектора получает франшизу на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию арендуемого сооружения (а также и взимание платы с потребителей услуги) на период аренды, внося арендную плату. 
10. DB (Design, Build - проектирование – строительство). Компания частного сектора проектирует и строит объекты инфраструктуры на основе строительного контракта немедленной эксплуатации для удовлетворения запросов государственного сектора на услуги, часто оказываемые по фиксированной стоимости. Таким образом, риск за перерасход средств передается частному сектору. (Многие не рассматривают DB в рамках ГЧП и называют такие отношения контрактами на выполнение государственного заказа).
11. O & M (Operation & Maintenance – контракт на эксплуатацию и обслуживание). Данный механизм предусматривает, что частная компания в соответствии с условиями контракта эксплуатирует определенный период времени имущество, принадлежащее государству. (Многие не склонны рассматривать такую модель как ГЧП и называют такие контракты сервисными или контрактами на обслуживание).
12. Право на эксплуатацию (Operation License). При этом частный оператор получает право (лицензию) на производство и предоставление общественной услуги, как правило, на определенный период. Такая модель часто используется в проектах по информационным технологиям (ИТ).
Изучение мирового опыта показывает, что масштабы использования и области применения ГЧП с каждым годом расширяются, появляются всё новые формы сотрудничества государства и частного сектора, создаются условия для инновационного развития экономики.